Lazar: Modificările efectuate de Camera Deputaților echivalează cu dezincriminarea infracțiunii de conflict de interese

"(...) interventiile efectuate de catre Camera Deputatilor asupra art.301 si art.308 C.pen. modifica atat structura, cat si continutul infractiunii conflictului de interese, sub aspectul intinderii incriminarii, ceea ce echivaleaza practic cu dezincriminarea infractiunii de conflict de interese, cu consecinte atat asupra dosarelor aflate pe rolul instantelor, cat si asupra dosarelor aflate in lucru la procurori, avand ca obiect infractiunea sus-mentionata", arata Augustin Lazar, intr-o postare publicata pe Facebook.

Augustin Lazar avertizeaza ca, prin intrarea in vigoare a Legii pentru modificarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, referitoare la modificarea art. 301 si art. 308 din Codul penal privind conflictul de interese, doar in cazul anului 2016, cand instantele au fost sesizate cu 48 de rechizitorii si 4 acorduri de recunoastere a vinovatiei, in 10 dosare se va pronunta achitarea ca urmare a dezincriminarii.

In anul 2017, pana in prezent, instantele au fost sesizate cu 19 rechizitorii, din care in 7 dosare se va pronunta achitarea ca urmare a dezincriminarii.

In plus, prin modificarile adoptate de Camera "s-a lasat neacoperita si situatia in care functionarul poate obtine un folos patrimonial in mod indirect, prin aceasta favorizandu-se faptuitorii care in procesul de dobandire a foloaselor patrimoniale folosesc scheme complexe de ascundere a conexiunii dintre sursa initiala si destinatarul final, similar situatiei in care un faptuitor foloseste un bun provenit dintr-o infractiune si un altul care supune bunul respectiv unui proces complex de spalare si de redare a aparentei dobandirii legitime", considera acesta.

Iata mai jos avertismentul lui Augustin Lazar in ceea ce priveste consecintele generate de modificarea legislatiei privind conflictul de interese:

O data cu intrarea in vigoare a Legii pentru modificarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, referitoare la modificarea art. 301 si art. 308 din Codul penal privind conflictul de interese, lege pe care o consideram ca fiind neoportuna in acest moment si neconforma cu realitatile faptice din societatea romaneasca, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie atrage atentia ca mai multe aspecte negative vor aparea in practica judiciara.

Astfel, incriminarea conflictului de interese in legislatia romana este relativ recenta, avand la baza normele europene si internationale in materie, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Ministri al Consiliului Europei privind codurile de conduita pentru functionarii publici, Conventia Consiliului Europei privind coruptia din 1999, Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei din 2003.

Conventiile mentionate, ratificate de Romania in anul 2002 si, respectiv, 2004, lasa la latitudinea statelor alegerea mijloacelor de combatere a fenomenului ilicit reglementat, fara a le impune, in mod expres, prevederea in legislatia nationala a anumitor infractiuni, intr-o maniera aparte sau cu un continut prestabilit. 
Plecand de la aceste normative europene si tinand cont de realitatea obiectiva din Romania, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea si completarea Codului penal, precum si pentru modificarea si completarea altor legi s-a introdus in Codul penal, in art. 2531, infractiunea de Conflict de interese, cu urmatorul continut "(1) Fapta functionarului public care, in exercitiul atributiilor de serviciu, indeplineste un act ori participa la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv, sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale ori de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de servicii sau foloase de orice natura, se pedepseste cu inchisoare de la 6 luni la 5 ani si interzicerea dreptului de a ocupa o functie publica pe durata maxima.

(2) Dispozitiile alin. (1) nu se aplica in cazul emiterii, aprobarii sau adoptarii actelor normative."
In Codul penal in vigoare (in continuare C.pen.), infractiunea de conflict de interese este prevazuta in art. 301 cu urmatorul continut:
,,(1) Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, a indeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obtinut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru sotul sau, pentru o ruda ori pentru un afin pana la gradul II inclusiv sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale sau de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de foloase de orice natura, se pedepseste cu inchisoarea de la unu la 5 ani si interzicerea exercitarii dreptului de a ocupa o functie publica.
(2) Dispozitiile alin. (1) nu se aplica in cazul emiterii, aprobarii sau adoptarii actelor normative."

Dispozitiile art. 301 C.pen. se aplica si in cazurile prevazute in art. 308 C.pen., intitulat ,,Infractiuni de coruptie si de serviciu comise de alte persoane", cu urmatorul continut:
,,(1) Dispozitiile art. 289-292, 295, 297-301 si 304 privitoare la functionarii publici se aplica in mod corespunzator si faptelor savarsite de catre sau in legatura cu persoanele care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) ori in cadrul oricarei persoane juridice. 

(2) In acest caz, limitele speciale ale pedepsei se reduc cu o treime."
Astfel, se observa ca, potrivit Codului penal din 1969, infractiunea de conflict de interese nu putea fi retinuta cu privire la faptele savarsite de catre sau in legatura cu persoanele care exercitau, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice ce putea fi asimilata functionarului public, cum se face in prezent conform art. 175 alin. (2) C.pen. care are urmatorul continut: ,,(￢) este considerata functionar public, in sensul legii penale, persoana care exercita un serviciu de interes public pentru care a fost investita de autoritatile publice sau care este supusa controlului ori supravegherii acestora cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public."

Astfel, fata de incriminarea din anul 2006, in nici trei ani de aplicare, s-a constatat de catre legiutorul roman ca situatia faptica presupune extinderea normelor de incriminare si la alte modalitati de actiune care lezeaza interesul public, interes ce presupune ca persoana care detine o functie publica sa isi indeplineasca cu obiectivitate atributiile de serviciu, cu respectarea principiilor impartialitatii, integritatii, transparentei deciziilor si a suprematiei interesului public.

Prin Proiectul de Lege pentru modificarea art.301 si art.308 din Legea nr.286/2009 privind Codul penal, Senatul Romaniei a hotarat ca ar trebui modificata denumirea marginala a art.301 din ￢Conflict de interese" in "Folosirea functiei pentru favorizarea unor persoane," iar in ceea ce priveste continutul constitutiv al infractiunii, ar trebui modificate doar alin. (2) al art.301 C.pen. si, respectiv, art. 308 C.pen. 

Astfel, Senatul Romaniei a hotarat ca alin. (2) sa aiba urmatorul continut:

,,Dispozitiile alin.(1) nu se aplica in cazurile in care actul sau decizia se refera la urmatoarele situatii:
a) emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative;
b) ocuparea de catre o persoana a unei functii indiferent in ce modalitate si sub ce forma se realizeaza aceasta;
c) exercitarea atributiilor de serviciu privind acordarea catre subalterni a drepturilor legale ale acestora."
In ceea ce priveste modificarea art.308 alin.(1) C.pen., Senatul a hotarat excluderea art.301 C.pen. din categoria infractiunilor care ar putea fi savarsite de catre persoane care exercita un serviciu de interes public pentru care au fost investite de autoritatile publice sau care sunt supuse controlului ori supravegherii acestora cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public.

Camera Deputatilor - camera decizionala -, fara a tine cont de realitatea faptica, constatata de jurisprudenta instantelor romane, indeosebi a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, a adoptat proiectul de lege mentionat, modificand substantial forma adoptata de Senat.

Astfel, art. 301 C. pen. a fost modificat, avand urmatorul continut:
,,(1) Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, a indeplinit un act prin care s-a obtinut un folos patrimonial, pentru sine, pentru sotul sau, pentru o ruda ori pentru un afin pana la gradul II se pedepseste cu inchisoarea de la unu la 5 ani si interzicerea exercitarii de a ocupa o functie publica pe o perioada de 3 ani.
(2) Dispozitiile alin. (1) nu se aplica in cazurile in care actul sau decizia se refera la urmatoarele situatii: 
a) emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative;
b) exercitarea unui drept recunoscut de lege sau in indeplinirea unei obligatii impuse de lege, cu respectarea conditiilor si limitelor prevazute de aceasta."

Articolul 308 alin. (1) C.pen. a fost adoptat in forma modificata de Senat, respectiv:
,,(1) Dispozitiile art. 289-292, 295, 297-300 si 304 privitoare la functionarii publici se aplica in mod corespunzator si faptelor savarsite de catre sau in legatura cu persoanele care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) ori in cadrul oricarei persoane juridice."

Fata de modificarile legislative survenite se retine ca, asa cum a constatat si Curtea Constitutionala a Romaniei prin Decizia din 14 iunie 2017 (neredactata si nepublicata la data prezentei) prin care s-a pronuntat cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal, interventiile efectuate de catre Camera Deputatilor asupra art.301 si art.308 C.pen. modifica atat structura, cat si continutul infractiunii conflictului de interese, sub aspectul intinderii incriminarii, ceea ce echivaleaza practic cu dezincriminarea infractiunii de conflict de interese, cu consecinte atat asupra dosarelor aflate pe rolul instantelor, cat si asupra dosarelor aflate in lucru la procurori, avand ca obiect infractiunea sus-mentionata.
Totodata, asa cum, de asemenea, a constatat Curtea Constitutionala prin aceeasi decizie, noua reglementare, cu o denumire marginala noua, si anume ,,Folosirea functiei pentru favorizarea unor persoane", restrange sfera reglementarii prin eliminarea din cuprinsul laturii obiective a infractiunii a unor fapte, imprejurari sau efecte pe care faptele comise de functionarii publici le pot avea asupra unor categorii de persoane.

Apreciem ca noua reglementare, prin excluderea din continutul art.308 alin. (1) C.pen. in totalitate a prevederilor art.301 C.pen. restrange si sfera persoanelor subiect activ al infractiunii, prin eliminarea persoanelor care exercita permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) C.pen., desi jurisprudenta instantei supreme si a instantei de contencios constitutional releva pericolul social al unor fapte comise de acesti subiecti activi ai infractiunii, care oricum sunt mai putin in atentia organelor de urmarire penala decat functionarii publici. 
In acest sens exemplificam cu situatia administratorului judiciar/practicianului in insolventa care isi desfasoara activitatea in realizarea unui serviciu de interes public (de exemplu, I.C.C.J., Sect. pen., Dec. nr. 50/A/2015. A se vedea Anexa la prezenta), ceea ce atrage, implicit, calitatea de functionar public in sensul dispozitiilor art. 147 C. pen. din 1969, respectiv art. 175 alin. (2) C.pen., si, prin urmare, aceea de subiect activ al infractiunii de conflict de interese.

Subliniem ca si Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 2/2014, la paragr. VI pct. 4.1. alin. (5) a aratat ca "excluderea persoanelor care exercita profesii liberale, din sfera de incidenta a raspunderii penale in materia infractiunilor de serviciu si de coruptie, nu constituie un criteriu obiectiv in functie de care se poate justifica interventia legiuitorului." Acest considerent al instantei de contencios constitutional a fost reiterat prin Decizia nr. 582/2016, paragr. 23-24. Totodata, in paragr. 28-29 ale Deciziei nr. 603/2015, Curtea Constitutionala a statuat ca subzista, in privinta persoanelor care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) C.pen., interesul incriminarii faptelor de conflict de interese, prevazute la art. 301 alin. (1) C.pen. Aceasta spre deosebire de incriminarea acelorasi fapte savarsite de persoanele care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in cadrul oricarei persoane juridice.

Deopotriva, din modul in care este redactat art.301 C.pen., rezulta ca desi in alin. (2) se face referire si la decizie, acest alineat nu este corelat cu alin. (1) al aceluiasi articol astfel ca se poate interpreta ca s-au lasat neacoperite si situatiile in care functionarul public a participat la luarea unei decizii prin care s-a obtinut pentru el, sot, rude sau afini de gradul II un folos material. 

De asemenea, s-a lasat neacoperita si situatia in care functionarul poate obtine un folos patrimonial in mod indirect, prin aceasta favorizandu-se faptuitorii care in procesul de dobandire a foloaselor patrimoniale folosesc scheme complexe de ascundere a conexiunii dintre sursa initiala si destinatarul final, similar situatiei in care un faptuitor foloseste un bun provenit dintr-o infractiune si un altul care supune bunul respectiv unui proces complex de spalare si de redare a aparentei dobandirii legitime.

Or, jurisprudenta atat nationala, cat si cea a instantelor din unele state membre ale Uniunii Europene, a statuat ca in majoritatea cazurilor decizia prin care se obtine un folos patrimonial este colectiva, iar nu individuala. Mai mult, s-a stabilit ca in exercitarea atributiilor de serviciu, functionarii publici au participat la luarea unei decizii prin vot, privind finantarea din bugetul propriu al institutiei, a lucrarilor referitoare la executia unui proiect de catre societatea/societatile la care au avut anterior raporturi de munca si pe care acestia continuau sa le administreze in fapt, prin interpus, decizie prin care functionarul public a obtinut un folos patrimonial atat pentru sine, cat si pentru societatea administrata.

In acelasi sens este si jurisprudenta franceza care nu ezita sa retina responsabilitatea primarului care a prezidat sedinta in care a fost adoptata decizia prin care el a avut un interes personal direct sau responsabilitatea primarului, adjunctilor sau a unui consilier care au participat la dezbateri si la vot atribuind subventii asociatiilor municipale si intercomunale pe care le-au prezidat.

In ceea ce priveste legislatia similara din statele Uniunii Europene in materie, precizam ca in legislatia franceza fapta este reglementata ca delict, in paragraful nr. 3, "Conflictul de interese", din cadrul sectiunii III (Titlul III, Cartea IV) "Lipsa de probitate publica" a Codului penal francez (in continuare C. pen. fr.), structurat in doua articole: 432-12 si 432-13. 

Astfel, art. 432-12 C. pen. fr. interzice persoanei depozitare a autoritatii publice sau insarcinate cu o misiune de serviciu public ori unei persoane investite cu un mandat electiv public, sub pedeapsa a 5 ani inchisoare si 75. 000 euro amenda "sa ia, primeasca sau pastreze, in mod direct sau indirect, un beneficiu oarecare intr-o intreprindere ori intr-o operatiune in care are, in momentul efectuarii actului, total sau partial, sarcina sa asigure supravegherea, administrarea, lichidarea sau efectuarea de plati." 

Conform art. 432-13 C.pen. fr. "este pasibila de 3 ani de inchisoare si o amenda de 200.000 ￢, suma care poate fi majorata la dublul produsului obtinut din infractiune, fapta unei persoane avand o insarcinare, fie ca membru al Guvernului, membru al unei autoritati administrative independente sau al unei autoritati publice independente, titularul unei functii executive locale, functionar, militar sau agent al unei autoritati publice, in cadrul atributiilor pe care aceasta le-a exercitat efectiv, fie pentru a asigura supravegherea sau controlul unei companii private, fie pentru a incheia contracte de orice fel cu o companie privata sau sa formuleze un aviz privind astfel de contracte, sau sa propuna direct autoritatii competente decizii referitoare la operatiunile realizate de o companie privata sau sa formuleze un aviz cu privire la astfel de decizii, sa ia sau sa primeasca o participare de munca, de consiliere sau de capital in una dintre aceste companii inainte de expirarea perioadei de trei ani dupa incetarea acestor functii. 

Este pasibila de aceleasi sanctiuni orice participare la munca, consiliere sau capital intr- o companie privata, care detine cel putin 30% din capitalul comun sau sa incheie un contract cu o exclusivitate de drept sau de fapt cu una dintre companiile mentionate in primul alineat. In sensul primelor doua alineate, este asimilata unei companii private orice companie publica desfasurandu-si activitatea intr-un domeniu concurential si in conformitate cu normele de drept privat. Aceste dispozitii se aplica si agentilor institutiilor publice, intreprinderi publice, firme mixte in care statul sau intreprinderi publice detin direct sau indirect mai mult de 50% din capital si operatori publici prevazuti in Legea nr. 90-568 din 2 iulie 1990 privind organizarea serviciului public postal si al France Telecom."

Legiuitorul francez a urmarit atent evolutia practicii judiciare si a extins recent sfera subiectilor activi - asa cum reiese din textul modificat al art. 432-13 C.pen.fr. - la membrii unei autoritati administrative independente, la membrii unei autoritati publice independente si la militari.

Examinand datele statistice, observam ca instantele de judecata din Romania au fost sesizate dupa cum urmeaza:

• -in anul 2015 cu 47 de rechizitorii si 8 acorduri de recunoastere a vinovatiei din care in 10 dosare se va pronunta achitarea ca urmare a dezincriminarii;
• -in anul 2016, cu 48 de rechizitorii si 4 acorduri de recunoastere a vinovatiei din care in 10 dosare se va pronunta achitarea ca urmare a dezincriminarii;
• -in anul 2017, pana la data prezentei, cu 19 de rechizitorii din care in 7 dosare se va pronunta achitarea ca urmare a dezincriminarii.

Precizam ca dintre cele 594 de dosare aflate in lucru la procurori, intr-un numar de 128 se va emite o solutie de clasare ca urmare a dezincriminarii infractiunii.

In ceea ce priveste reglementarile care nu au legatura cu elementul constitutiv al infractiunii, apreciem ca prin introducerea in art.301 alin. (2) lit.b) C.pen. a unor prevederi din art.21 C.pen. referitor la cauzele justificative, este rendudanta si de natura a crea confuzie in aplicare institutiilor de drept penal substantial.

De asemenea, introducerea prevederii de a se interzice exercitarea dreptului de a ocupa o functie publica pe o perioada de 3 ani, nu se coreleaza cu prevederile art.165-169 C.pen. privind reabilitarea de drept sau reabilitarea judecatoreasca si efectele acestora, avand in vedere ca pedeapsa prevazuta de lege este de la un an la 5 ani, iar daca intr-un caz se pronunta o pedepsa cu inchisoarea mai mare de 2 ani, condamnatul este obligat sa ceara reabilitarea judecatoreasca, care presupune alte termene si conditii.

In concluzie, apreciem ca in prezent Legea pentru modificarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal, prin care s-a dezincriminat infractiunea de ,,Conflict de interese" si s-a inlocuit cu infractiunea de ,,Folosire a functiei pentru favorizarea unei persoane" ce nu acopera intreg spectrul de fapte care ar putea intra in elementul constitutiv al infractiunii, nu reflecta situatia reala din Romania si prin aceasta se indeparteaza de la alinierea legislatiei penale romane la standardele europene privind protejarea integritatii functionarilor publici, a mediului concurential, calitatii serviciilor, prevenirea conflictelor de interese, garantarea independentei si impartialitatii prestatorilor de servicii aditionale, precum si a desfasurarii corecte a procedurilor de achizitie prin care sa se asigure un tratament egal pentru toti operatorii economici.

Nu in ultimul rand, desi conventiile din domeniu ratificate de Romania cer statelor parti sa dea o definitie cat mai cuprinzatoare continutului constitutiv al faptelor de coruptie, prin modificarea continutului infractiunii de conflict de interese, in sensul excluderii anumitor categorii de persoane si a anumitor fapte des intalnite in practica judiciara se incalca insusi art.11 din Constitutia Romaniei, republicata, care prevede la alin. (1) ca : 'Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce ii revin din tratatele la care este parte'.